全民养老的梦想与现实
7月10日，郑州市劳动和社会保障局局长王保明底气十足地宣布，年内全市将基本实现城乡居民养老保险制度全覆盖。王保明不无自豪地称，这个带有政府福利性质的养老制度的建立，将改变我国千百年来传统的“儿女养老”、“土地养老”模式，从而惠及郑州435万尚未进入政府养老保障体系的城乡居民。
全民养老是未雨绸缪
到2023年郑州平均每两名劳动者要抚养一位老人。
作为郑州全民养老模式的主要构思者之一，王保明称，这一思路的产生至少可以追溯到三年前，当时国家召开就业表彰大会，提出了“统筹城乡就业”的概念。
王保明透露，当时郑州是全国就业工作的一个典型，于是他就考虑能不能将各项社会保障工作纳入到城乡统筹这一个框架中，包括医疗保险、养老保险等。
去年年初，郑州市尝试了城镇居民医疗保险制度，将所有未参加医疗保险的城镇居民纳入到医保体系中，人称“全民医保”。这一制度的成功建立为“全民养老”奠定了基础，在经过将近一年时间的精心考察和准备后，郑州市劳动保障部门最终将今年确定为“全民养老年”。
构思全民养老模式的一个重要背景是城市人口的加速老龄化。根据郑州市统计部门提供的资料，目前老龄人口的增长速度快于总人口的增长速度。2007年与2005年相比，郑州市总人口增长2.74%，而65岁及以上老龄人口增长6.88%，平均每100人抚养12名老人。
根据相关部门的测算，2023年郑州的人口状况将更加不容乐观，人口抚养比将达2∶1，也就是说平均每两名劳动者要抚养一位老人，这是对社会养老能力的极大考验，因此，对全民养老问题进行超前研究显得非常迫切。
今年3月下旬，在对城乡居民养老需求、缴费能力等情况进行大量论证和分析后，郑州市劳动保障部门拟定了《郑州市城乡居民基本养老保险办法（草案）》，并提交社会各界讨论。
王保明介绍，如果仔细地对比这一养老保险办法与城镇企业职工养老保险办法，大家就能发现有一个很有趣的区别，前者对退休年龄的界定是60岁，而后者是男60岁、女55岁。
“4月我们专程到北京，向人力资源和社会保障部的5位司长、主任进行汇报。当时我们的草案也是参照城镇职工养老保险办法男60岁、女55岁的规定，有一位领导认为，当时的制度设计是照顾女同志，现在女同志不比男的差，尤其是农民，55岁的女同志照样能干农活，都按60岁退休更合适。
”经过20多次的修改后，这一养老保险办法最终经市政府第109次常务会议和市委常委会议研究顺利通过。《郑州市城乡居民基本养老保险办法 (试行)》(下称《办法》)从7月1日起实施，8月开始试点，9月全面推开，年内基本实现城乡居民养老保险制度的全范围覆盖。
“不管是城里人还是农村人，我们统统按郑州居民对待，实现城乡一体化、政策全覆盖。这是我们的一个原则。”王保明说。
新制度具有普惠性
最低每月缴50元就可参加养老保险，而且领取养老金时政府还有补贴。
城乡居民养老办法强调普惠原则，争取让所有人都能享受到经济发展所能提供的好处。因此，落实普惠原则的第一步是低起点，不让郑州居民因缴不起费而被排斥在全民养老体系之外。《办法》根据参保者不同的经济能力，初步设定了七档缴费比例。最低的为年缴费基数的6％，最高的为年缴费基数的85％。按照《办法》制定者的设想，一般的城乡居民可选择6％、7.5％、10％、20％、30％的比例缴费，而有条件的居民可按50％、85％的比例缴费。
缴费基数通常为上年度郑州市城市居民人均可支配收入和农民人均纯收入的算术平均数。2007年，郑州市城镇居民人均可支配收入为13692元，农民人均纯收入为6594元，两者的算术平均数为10143元，这即为2008年该养老保险计划的缴费基数。
由此看来，参保者如按6%来缴费，每年大约只需缴609元，平均每月缴费为50元。因此，即使生活贫困的居民也能够进入全民养老体系中。
实现普惠制的第二步是缴费的灵活性。“考虑到农村人收入不稳定，需要资金周转而无力缴费时，我们允许他们中断缴费然后来年再补缴上，这在城镇企业职工养老保险制度中是不行的，中断后再补缴是要收取滞纳金的。”王保明称。
普惠原则还体现在政府补贴中，而且是“城乡统一待遇”。即无论是城市居民还是农村居民，只要参保，郑州两级财政统一按当年缴费基数的1.5％给予参保补助。补贴比例与缴费多少脱钩，没有“缴得多补得多”的问题。
另外，在将来养老津贴的发放上，也实施普惠制。城乡居民参保后，满60周岁可领取养老金。参保者除了按月领取个人账户养老金外，政府还按月发给养老津贴。该津贴按照当年城乡居民人均月收入的4.5％计算，亦与参保者选择的缴费档次无关。
据此前劳动保障部门介绍，城乡居民养老保险，其主要目的把务农农民、城区农民等全部纳入养老保险体系。
截至2007年年底，郑州全市人口近736万，只有96万人参加了城镇企业职工养老保险，再去掉党政机关和事业单位职工，目前还有435万人没有参加养老保险。其中，农村户籍居民335万人，占77％；城市居民100万人，占23％。
因此，尽管保障水平偏低，但至少从制度上实现了“老有所养”。和农村合作医疗保险不同，今后郑州农村就无须单独实施农民社会养老保险制度，从而真正实现“人人平等享有经济社会发展成果，体现社会公平”的普适性原则。
全民养老的现实考验
一方面，月领养老金少让新制度吸引力不足；另一方面，财政能否支撑全民养老也是一个疑问。
去年年初，郑州市曾在全国省会城市中率先推行“城市居民医保”，覆盖了城市未参加企业职工医疗保险的人群。不过由于医疗报销待遇低于城镇职工医保，仅比新型农村合作医疗的待遇高一些，因此，全民医保的吸引力尚有待提升。
事实上，这次城乡居民养老保险办法面临的困境大体也是如此。它针对的只是除了企业职工、党政机关事业单位的城乡居民，其筹资比例和养老待遇既不能与党政机关事业单位相比，也远远低于城镇企业职工养老保险。
例如，参保人员按照6％的最低比例缴费，年缴费水平只相当于城镇灵活就业人员参加城镇企业职工养老年缴费水平的13.76％；如果缴费比例提高至20％，只占灵活就业人员年缴费的52％。而城镇灵活就业人员参加的养老保险，其缴费标准已经比一般的城镇企业职工要低不少。
根据多缴多得、少缴少得的原则，采用较低的缴费标准，对应的是较低的养老金待遇。比如按6%的比例缴费，按现行标准计算，年满60周岁的，一次性缴纳9128.7元后，次月起即可每月领取养老金103.7元（含政府养老津贴每月38元），这仅高于农村最低生活保障金的放发标准（每月100元）。
如果按照最接近城镇企业职工养老保险的缴费比例（30％）来缴费，月缴费为253元；缴满15年后，每月能领取的养老金合计只有366元。15年后，每月366元的退休金能否保障基本生活让人担心。
如果按照最高85％的缴费比例，月均缴费为718元，15年后每月可领取养老金968元。这个待遇看似比较高，但就郑州市目前的工资水平而言，缴费标准似乎又太高。
和城镇企业职工养老保险制度所要求的强制性不同，城乡居民养老保险计划采取的是自愿原则，因此郑州居民的参保意愿对这一养老计划的推广是一个很大的考验。
另一方面，政府的财力也是潜在制约因素。2007年郑州市地方财政收入为277.6亿元，但支出为299.3亿元。收入和支出之间有20多亿元的缺口。虽然当年财政收入比上年增长37.2％，但财政支出的增幅却为39％。
据郑州市政府于7月7日发布的消息，今年在推行“全民养老”政策中，政府财政年支出加上高龄老人生活补助，就需要安排资金4亿余元。如果今后参保人数更多，而用于高龄老人生活补助又不断增加，政府财力将不得不面临严峻的考验。
记者手记
新制度也有老问题
这次推出的城乡居民养老计划让我想起了一位朋友，他在郑州工作了好几年，最近到别的城市去谋生了，但他没能将自己未来的养老金取走。因此，在那个城市，他的养老保险个人账户是零。
有人把郑州的城乡居民养老计划描述得很美好，事实上，作为一项新制度，它和此前运行多年的城镇企业职工养老保险制度面临着同样的问题：一个参保的郑州居民W，如果离开郑州到外地，他的养老保险关系该怎么办？
城乡居民养老计划目前是独立于城镇企业职工养老保险制度的，这又衍生出一个新问题。W在郑州参加的是城乡居民养老保险，但如果他到外地一家企业上班，他的养老保险关系又该怎么办？是否又要从头再来？（城镇企业职工养老保险政策是强制性的，大家都得参加）
社会保障制度中最难解决的问题就是社会保障关系的转移接续问题。每年春节时，珠三角地区都有大批参加了养老保险的农民工要求退保。因为他们不能肯定来年是否还能在原地工作。
美国的养老保险制度与我们的不同，一个美国人可以今天在华尔街做投行，明天到达拉斯当牛仔，而不需忧虑社保的转移问题。对于我在文中开头提到的那位朋友而言，他的损失是巨大的，而对于珠三角那些退保的农民工而言，他们实际上只取走了自己个人账户上的那部分资金(8%)，而“大头”（统筹账户部分）却留在了当地，便宜了当地政府。因为企业缴纳的20%部分，全部进入了统筹账户。城乡居民养老计划到底能单独走多远实难预料。接下来，它也许得考虑如何并入城镇企业职工养老保险制度中了。
