《住房公积金管理条例》修订何以如此艰难？
根据有关统计，截至2011年底，全国住房公积金累计缴存3.9万亿元，而缴存余额也已经达到2.1万亿元。近两年，这个数字还有大幅增长。这笔钱“入市”或成立“住房保障银行”，都将带来深远影响。
《住房公积金管理条例》修订何以如此艰难？业内人士表示，关键在于：本属于“私人产权”的住房公积金及其增值收入被当作“准公共资金”，被一些地方政府控制、使用已成习惯，背后利益纠葛异常复杂。
在中国，各方对公积金相关制度的诟病从未停止。每年两会，公积金都是热点话题，今年也不例外。
全国政协委员、深交所理事长陈东征在此次政协会议上提交了关于加快推进住房公积金入市的提案，再次呼吁加快推动修订《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），支持住房公积金结余资金利用资本市场保值增值，建议允许结余资金投资权益类和固定收益类产品。
事实上，修订《条例》已被呼吁多年，但一直没有进展。早在2011年年底，住房和城乡建设部（以下简称住建部）部长姜伟新就明确提出，要在2012年6月前完成《条例》修订工作并上报，2012年年底住建部再次提出2013年要完成《条例》修订工作，结果这又成为住建部2014年的工作重点……
住建部在2014年2月还提出了另一个想法：成立住房保障银行。与此对应的是，证监会相关领导也已连续数年称“推动公积金入市”，却也没有下文。
根据有关统计，截至2011年底，全国住房公积金累计缴存3.9万亿元，而缴存余额也已经达到2.1万亿元。近两年，这个数字还有大幅增长。这笔钱“入市”或成立“住房保障银行”，都将带来深远影响。
《条例》修订何以如此艰难？业内人士表示，关键在于：本属于“私人产权”的住房公积金及其增值收入被当作“准公共资金”，被一些地方政府控制、使用，并已成习惯，背后利益纠葛异常复杂。
3年前才正式成立“住房公积金中心”、力图突破的深圳，虽做出多项“微改革”却仍受制于《条例》，正谋求通过地方立法突破《条例》限制，还利于民。
生而“有病”的《条例》
1991年，上海市借鉴新加坡的中央公积金制度，在全国率先试行住房公积金制度；1999年4月，国务院颁布了《条例》；2002年3月，国务院对《条例》部分条款进行了修改。
业内人士称，实际上，中国的住房公积金制度与新加坡并不相同。新加坡中央公积金制度鼓励会员动用公积金储蓄购买政府组屋，而政府组屋的售价是根据中低收入阶层的承受能力来确定的。修建政府组屋的建屋发展局，其收支亏损则是由政府核准后每年从财政预算中给予补贴。中央公积金还可以被提取，用于政府批准的许多投资项目。
而中国的住房公积金，政府财政并不拿一分钱出来，各地住房公积金中心的“管理费用”也是从公积金的收益里提取的。公积金不能用于其它投资，只能用于买房租房。
住建部专家委成员、上海社科院城市与房地产中心主任张泓铭对中国基金报记者表示，《条例》内部存在先天矛盾。其第三条规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”。“个人所有”就是私有财产，收益自然也归私人所有。可是其第二十九条关于收益用途的规定却是“用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”。
同一个条例为什么会前后矛盾？张泓铭认为，条例是各方博弈产生的，而当时“对个人财产性质，没有特别明确的认定和认识”。
深圳市住房研究会常务副会长陈霭贫对中国基金报记者说：“国家收了税，理应承担住房保障的责任，把公积金收益用于建设廉租住房不合理。后来住建部搞试点，又拓宽了概念，把公积金用来修建可以出售的保障房。买保障房的和缴公积金的不是一群人，廉租房租金也不归缴公积金的人所有。道理不通。”
陈霭贫所讲的“住建部搞试点”，是指2009年10月住建部联合七部委下发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，规定试点城市可将50%以内的住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设贷款；2010年7月，28个城市试点得到国务院批准。彼时，这项试点工作也争议很大，因为试点城市可动用的资金已突破《条例》规定的公积金增值收益，直接动用了公积金结余资金。
四宗罪
如果一个人从来没用过公积金，到退休时把钱取出来，钱是多了还是少了呢？多位专家给出的答案是：肯定贬值了。
除了外部投资，公积金的主要收益来源于“低存低贷”的利息差。当前，当年缴存的公积金存款利率为0.40%，上年结转存款利率为2.85%；而5年以下公积金贷款利率为4.00%，5年以上贷款利率为4.50%，远低于银行存款、贷款利率。目前，银行1年定期存款基准利率是3%，5年基准利率为4.75%，贷款1年期利率达到6%，5年以上则达到6.55%，各银行还可以根据情况上下浮动10%~20%。
那么各地公积金的“盘子”总收益如何？专家们称，一般都没有“跑赢通胀”。
以广东某市为例，2003年至2012年末住房公积金缴存总额为282.5396亿元，2012年缴存额为59.785亿元，2012年末住房公积金缴存余额为140.664亿元，但2012年住房公积金增值收益在有大幅度提高的情况下仍只有2.2831亿元。如果用这个数字除以缴存余额140.664亿元，结果是1.62%。当然，住房公积金是不断有贷款和存入发生的，无法精确计算收益率，但这个数字与银行定期利率和CPI都有相当距离。
陈霭贫认为，目前公积金对外只有银行存款和国债两个投资渠道，深圳住房公积金的投资渠道就全部是定期和活期存款，当然“跑不赢通胀”。
网络上关于公积金弊端的帖子不少。2010年深圳公积金制度在全市推广以后，在网上引来骂声一片。中国基金报记者归纳整理相关问题，发现其实这些问题在全国范围内广泛存在，比较有代表性的四宗罪是：
1、劫贫济富。有能力买房的职工是缴存公积金人群中比较有钱的，而没有能力买房的人租房提取公积金很困难，租住在城中村的人基本不可能提取公积金。
2、加剧贫富悬殊。有些事业单位的公积金月均缴存额可达上万元，而很多人月均缴存只有几百元，甚至还有很多人没有公积金。截至2013年12月31日，深圳公积金账户累计个人开户数为678.18万户，而社保养老、医疗、工伤参保人数分别为813.90万人、1157.65万人、 987.96万人，差距非常大。
3、提取困难、存款贬值。有许多人感叹“这辈子不到退休取不出公积金，取出来已经不值钱了”。
4、承担了不该承担的责任，比如修建政府责任范围内的廉租房。
深圳微创新
一片骂声中，深圳做着自己的突破。一业内人士说，出现骂声“是人们维护自身权利、特别是‘私产’的意识与十几年前相比有了明显的进步。可是他们不明白，有《条例》这个紧箍咒，深圳不能自主”。
2010年10月29日，深圳市住房公积金管理中心正式揭牌成立，并在上述四个方面都做出了“微创新”：
针对无能力买房的人，深圳提出只要在深无产权房，不要求提供租赁合同和租房发票，就可以提取月应缴存额的50%做房屋租金；享受最低生活保障、职工本人或者家庭成员患重大疾病的，也可以提取公积金。而名下有房子已还清贷款的，可以通过“其他住房消费”提取其月缴存额的30%。
对于增大贫富差距的问题，深圳规定公务员、事业单位等工作人员最多只能缴存工资的10%、12%，而且所有缴存不能超过上年职工月平均工资的5倍；
对于“承担了不该承担的责任”的问题，深圳规定“以住房公积金增值收益资金建设的公共租赁住房等保障性住房，向按规定缴存住房公积金且符合条件的职工配租或者配售，所得相关收益纳入住房公积金增值收益专户”。
针对公积金不使用就贬值的问题，深圳提出对一直没有使用过公积金的职工“在销户提取时，可以按规定给予适当的利息补贴”，补贴标准为累计支付利息总额的5%~12%。
利益的“紧箍咒”
深圳可以微创新，为什么其他许多地方不能？为什么《条例》的修改迟迟没有下文？
业内人士称，主要是存在既得利益者。张泓铭说：“关于公积金收益的规定本就不合理，各地又有一些发挥，比如直接上缴给市财政，还有上海公积金中心直接投资公租房，都是不合适的。《条例》本就说的是‘可以’，各地都是有自主权的。”
业内人士称，修建保障房之外，地方上还有大量潜在利益。
首先巨大的存款量本身就是一种利益。深圳公积金中心成立前到外地调研，发现各地最大的压力就是“公积金存在哪里”。业内人士说公积金中心就是个处级单位，各路诸侯谁打招呼都承受不了。最后，深圳的公积金存在哪些银行是通过公开招标来确定的。
其次存在短期挪用问题。住建部前后10年两次立项推进的、可以看到各地实时明细的房地产公积金“安全网”，迟迟没能建立起来，就是因为，一旦这个网络建立起来，公积金为地方财政提供“临时头寸调度”的操作空间将不复存在。
而潜规则下的利益就更大。2013年6月8日，吉林省通化市住房公积金中心原党组书记、主任车世刚等6人被通化市检察院批准逮捕，这6人以违法向企业贷款的方式，挪用了高达11.25亿元的住房公积金，创下纪录。让近年发案的与公积金有关的湖南衡阳2.53亿公积金购买国债后被质押、郴州公积金案挪用住房公积金6205.5万元、甘肃兰州公积金案违规给企业贷款1.17亿元这几个数字都成了“小巫见大巫”。
张泓铭说：“本来是委托管理，可管理权转移到地方政府手里后，就变成一种准公共资金了，个人产权性质进一步被模糊了，地方政府开始考虑用它来解决全社会的问题。”
许多地方政府不愿意改革，而深圳实行中的改革因为遭遇“紧箍咒”，面临很多阻力。比如深圳的“贴息”，业内人士称，以“贴息”名义而不是“利率”名义是“智慧做法”，就是这样也和深圳人民银行反复交流过，获得了“指导意见”才敢实施。
建设住房保障银行
陈霭贫说，必须突破“恶法”才能解决所有的问题，深圳可以通过地方立法来解决问题。
深圳住房公积金中心承认地方立法工作正在开展，但没有透露细节。陈霭贫说，深圳地方立法乃至国家《条例》修改，他都有参与，他主张从四方面进行改革：搞清楚公积金的属性，明确公积金和缴交人是储蓄概念；如何保值增值，拓宽投资渠道，另外不再承担廉租房等政府职责；解决公积金缴交积极性的问题，提高公积金的利息支付比例，跑赢通胀，社保和养老保险适度接轨；公积金机构性质的问题要明确。
而住房保障银行则是张泓铭的提议。另一身份为全国政协委员的他，以“关于设立中国住房保障银行的建议”为题在上海社科院《社会经济问题专报》2011年第74期发表文章，同年10月31日，住建部部长姜伟新批示：“请齐骥同志组织研究，找时间议一下。”同日，住建部副部长齐骥批示：“请保障司会同公积金司、改革发展司研究，提出初步意见。”同年12月1日，住建部保障司司长冯俊在上海召开了关于此问题的座谈会。据张说，座谈会上“某些利益机构发出疑惑甚至否定的声音，而理由却是冠冕堂皇的”。2012年3月全国政协十一届5次会议上，张将该文作为大会发言材料推出。到2014年2月，有媒体报道称，住建部相关领导提出要建设住房保障银行。
张泓铭认为，要建设住房保障银行，先要明确有关住房公积金的几个问题，一是其私人产权属性；二是其区域内的互助性；三是民众和政府是委托和被委托的关系；四是公积金外部经济关系是商业关系，遵循商业盈利原则；五是住房公积金同住房保障是友好的外部商业关系，但必须坚持商业盈利这一底线。
而住房保障银行建设的关键点是：“第一，住房公积金成为住房保障银行的大股东和最大的储户。第二，国有资本引领，鼓励多种公益性资金进入成为重要股东。第三，国家明确规定，住房保障银行享有特殊权利和应有的约束。”
张泓铭强调，“如果要以住房公积金为主力投资设立住房保障银行，一定要搞清楚投资人的产权性质。真正的投资人的权益得不到保证，而让非实质投资人得利，这样的做法，是很危险的。”他认为，为避免资金集中后“各地争贷”，应该“以地区为基础来建设，首先解决区域的住房保障基金，不一定需要一个总行”。
