郑秉文：解决农民工社保不能“打补丁”
当代的 “民工潮”对国民经济的作用、贡献、影响及其历史意义自不待言，与之形成鲜明对比的是，这部分人的社保权益无法得到保护。人力资源和社会保障部正在抓紧研究农民工养老保险办法。在此背景下，探讨农民工的社会保险制度如何建立，是将之纳入到城镇社保制度之中、还是单独建立，社保关系如何实现转移接续等问题显得尤为重要。近日，本报记者就这些问题采访了中国社科院拉美所所长郑秉文教授。
解决农民工社保不能“打补丁”
载《中国劳动保障报》，2008年5月1日第3板
http://www.cnss.cn/xyzx/tjdd/200805/t20080506_188330.htm
http://szb.labournews.com.cn/zgldbzb/20080501/index.htm
◆为农民工单立社保制度是下策
◆待遇不统一是社保制度设计中的大忌
记者：近日看到4月2日新华网一则消息说，杭州市每年新增参保人员3万多人，而退保农民工竟超过1万人，留下的统筹资金高达3000万元。在流动人口比较多的深圳，去年共有439﹒97万人参加基本养老保险，而退保人数竟然高达83万人。对于农民工的社保制度，到底是分还是统，您的看法是什么？
郑秉文：分立制度是下策，显然是不可取的，学界绝大多数人坚决反对分立制度，因为农民工社保制度的建立将意味着本来已经碎片化的中国社保制度上又增加了一个碎片：目前，机关、事业单位、城镇企业、失地农民、务农农民等已经形成了五六个碎片，不同碎片之间的退休待遇已经造成了较大差距，这些日益扩大的差距已经成为社会不稳定的一个导火索，成为每年 “两会”激烈批评的一个重要内容，中央已经为这些差距连续三年给予补贴，并决定继续补贴三年。如果为农民工再建立一个制度，等于是又增加了一个未来潜在的不安定因素。
建立一个统一制度是上策，是人们所向往的一个目标，在思路上无疑是正确的。但是，如果将农民工 “统一”到当前城镇基本社保制度的框架之内，显然又是难以做到的，否则就不会连年出现农民工退保潮了。于是，面对中央提出的2020年基本建立覆盖城乡社保制度的远景目标和社会上的巨大压力，选择一个省事的办法，那就只能为农民工建立一个单独的制度，覆盖了事，对上既完成了任务，对下又暂时安抚了社会，顾不上考虑未来碎片化制度的破坏性及其潜在危害了。说到底，这是一个没有办法的办法，在目前体制结构下，这个选择带有相当的必然性，换言之，是一个不应该看到的但只能如此的结果。
记者：如果为农民工搞一个单独的制度，那么对于业已存在的诸如企业与机关单位之间的养老金差距，会不会又带来一个隐患？
郑秉文：这样的结果当然会带来很大的隐患，这就是为什么我强调分立制度是一个 “不应该看到”的 “下策”的主要原因。实际上，这种碎片化的分立制度带来的弊端已经开始显现，最典型的就是您说的企业与机关事业单位之间造成的待遇差。待遇不统一是社保制度设计中的一个大忌。本来，社保制度属于二次分配的范畴，带有强烈的再分配功能，应该弥补一次分配中存在的某些缺陷，而不应该强化那些分配不公的缺陷。但是，如果给农民工单立制度，就必然会继续导致这个弱势群体的不利地位，使他们感到在这个分立的制度里 “吃亏”了，人为地造成不同社会群体之间的矛盾，国外已经有很多类似前车之鉴，例如法国去年11月再次掀起社会风潮和动荡，我认为主要原因就是政府要对不同群体的社保制度进行整合，结果导致具有某些特权的群体的激烈反对。在我国，企业养老金待遇水平本来就低于机关事业单位，并且近年来其替代率呈现出不断走低的趋势，例如，北京市全部退休人员的平均养老金与该市职工社会平均工资的比值衡量的替代率，已从2001年的50.2%下降到2006年的40.4%，全国退休金对社平工资替代率从2000年的71%下降到2006年的50%。为了解决这种差距造成的社会矛盾，中央政府不得不连年给予补贴，去年国务院宣布将继续补贴三年。否则，这种待遇差将会成为新的不稳定因素。即使这样，企业退休人员仍然是不满的，因为他们认为这是人为的制度设计造成的，政府给予一定的补贴既没有治本，也没有赶上机关事业单位的水平。
◆欧盟办法在中国不可行
◆转移接续困境是当前中国社保制度的一个致命软肋
记者：农民工退保的主要原因之一，是社保关系无法带走。是否能够就此推断，解决农民工参保问题，目前最为迫切地是解决社保的转移接续困境？
郑秉文：转移接续困境是当前中国社保制度的一个致命软肋，城镇灵活就业人员、异地户口的军转地人员、机关事业单位与企业之间的转移等等，都存在着巨大障碍，只不过没有像农民工那样演变为一个凸显的社会问题而已，比如说，在这次部委合并中如果一个50岁的处长下海就会马上遇到转移接续的问题。可以这样判断，中国社保关系转移接续障碍已经尖锐到阻碍劳动力全国范围流动的程度，随着改革的深入和年复一年民工退保潮的冲击，目前社保制度的现状迟早要成为一个重大的不稳定因素。
记者：您曾经提及欧盟办法在中国不可行，能不能具体谈一下？
郑秉文：从我的研究看，当前制约转移接续的根本制度原因在于统账结合的形式，这个形式问题不解决，中央提出的2020年建立基本覆盖城乡的社保制度必将落空，农民工退保潮必将始终伴随和持续到2020年。最近的一次国际研讨会上有外国专家推荐采取欧盟的转移接续办法，人家欧盟能在31个不同的国家 （实际是31个不同的统筹单位）之间进行转续，为什么在我们一国之内不能实现省际之间的转移？我认为欧盟的办法只适应于欧洲，在中国是难以办到的，法制人文环境相去甚远，甚至我认为中央政策在31个省的执行力度远没有欧盟在31个统筹单位的执行力度强，面对泱泱上亿农民工，我们的服务不可能进行有效的 “一对一”个性化的服务，这是一个特殊的国情，而欧盟每个民族国家的总人口才只有几千万，还没有我国的一个省的人口多，并且我国社保制度面对的一个外生条件是二元经济社会结构，城乡存在很大差距，小三农人口比例很大。欧盟跟中国之间还有一个巨大的反差，就是社保制度之间的差异，就是社保制度的内生条件比欧盟的要复杂得多：欧盟31个统筹单位采取的几乎完全是单一的现收现付制，而我国是现收现付制与积累制混合式的统账结合制度，这就给转续流程带来了十分复杂的困难，要处理统筹资金和账户资金转移的双重困难。比如，统筹资金是要财政兜底的，但在分灶吃饭和县级统筹为主的体制下，其转续的困难程度不亚于欧盟不同民族国家之间的困难程度，这就是局部利益问题，而这种局部利益对地方政府来说是理性的，不是非理性的；所以，理性的困难要用理性的办法来解决，完全靠行政命令是不行的。欧盟的办法是完全靠填写系列表格进行手工操作，但是这种办法在我国将会遇到巨大的挑战：道德风险导致的“冤假错案”、巨大的制度交易成本和个人转续成本、潜在的天文数字的诉讼案件，这三个难题将足以使这个手工操作流程难以执行下去。因为我国的农民工流动频率和流动规模是世纪性的，即使在我国也是空前绝后的。包括东欧转型国家在内的几乎所有欧盟成员国都已完成工业化，不存在二元结构问题，且劳动力跨国流动的规模和频率也没有像我们国家这样的情况。所以，我认为，用欧盟的办法来解决中国农民工转续的难题不是上策，不是一个治本的办法，一句话，不是一个很现实的办法，真正执行起来遇到的困难会比我们现在预料到的要复杂得多。
◆根本出路在于解放思想
◆社保关系转续要一揽子解决
记者：一边是制度建设的统分之争，没有结果；一边是社保转移接续形成的障碍，还在持续不断影响农民工退保。对于农民工社保制度建设，我们是否需要思路上的创新和突破？
郑秉文：其实，办法还是有的，解决的根本出路在于解放思想。胡锦涛总书记在党的十七大报告开篇重提 “解放思想”，重提 “改革开放是决定当代中国命运的关键抉择”。
——所谓解放思想，就是与时俱进，自我完善，不断脱胎换骨。当我们打开中国社保制度的基因图谱时就会发现，它最初生成于国企改革的需要和下岗职工再就业的压力。在农民工现象初露端倪之时，政策制定者没有预料本无可厚非。但是，十几年之后当带有浓浓历史痕迹的制度完全覆盖了工人老大哥、完成了其历史使命的时候，人们突然发现它不适合农民兄弟们的需要，这时，就要予以完善，而不应抱残守缺。
——所谓解放思想，就是要全面准确地领会中央历次文件决定中关于统账结合制度的精神实质，既不是推倒重来，又不是固步自封，而是凤凰涅磐的浴火重生，如同当年认识股份制也是实行公有制的一个形式那样，接受和承认这个认识过程，而不是盲目拒绝。这个过程是个不断升华的过程，是个不断扬弃的过程，是一个继续解放思想和科学发展的过程。这个过程，我认为已经成熟了，应该瓜熟蒂落了，应该有个结果了，因为，面对与中央提出的2020年实现社保全覆盖的目标背道而驰的退保潮，任何共产党人都不会熟视无睹。
——所谓解放思想，就是重新理解以前制定统账结合制度的初衷和理念，重新审视统账结合的的精髓内涵，而不在于统账结合的形式和表象。常识告诉人们，统账结合只是部分积累制的实现形式之一，而不是全部。其精髓在于将社会共济与个人责任相结合，个人缴费与未来收益相联系。在当时的历史条件下，人们能够看到的制度创新中，部分积累制的重要途径之一就是引入新加坡模式与智利模式中的个人账户，我们当初的制度创新就是将其与欧洲模式相结合的统账结合这个形式；
——所谓解放思想，对深化社保制度改革和解决当前社保转续困境来说，就是要重新回到1978年实践是检验真理的标准的讨论起点上，破除一切禁锢，按照党的十七大报告重提我们党历来倡导的实事求是的科学态度和良好学风，就是深入贯彻落实科学发展观，就是坚持改革开放和推动科学发展，就是用科学的态度来对待和选择科学的制度。
——所谓解放思想，就是要继续借鉴和消化在国外已被实践证明并正在证明的一切先进的管理经验和社保制度创新，包括摆脱和砸碎一切思想桎梏，重新学习和认识世界各国人民制度创新的一切成果，为我所用，不拘一格，包括对早已运行了十几年的名义账户制的再评估。尽管我们的改革已经取得了许多伟大成就，尽管我们已经成为世界第四大经济体，尽管我们的经济增长速度以世人咋舌的速度在飞速发展，但是，我们现在越发感觉到，缺乏的主要不是金钱，而是制度；追求的主要不是经济增长，而是社会和谐；担心的主要不是GDP指标，而是统筹发展。社保实践已经证明，制度不对头，账户里有了钱也会贬值，加入了社保也会退保，有了10％的增长，也未必能带来10%的和谐，有了GDP也未必能实现统筹发展，有了制度，也会形同虚设。
记者：具体到社保关系转续呢？
郑秉文：农民工社保关系转续问题，这个问题牵涉到统筹层次、碎片化等一系列互为前提的诸多问题，一环扣一环，要一揽子设计和思考才能解决，单兵突进是不可能办到的。任何小打小闹的 “打补丁”办法，任何依靠传统行政命令的思想方式，都是不能从根本上解决问题的，上述统分设想的任何一个设计，都只能缓解、延迟、暂时解决眼下的矛盾，不可能根除这个由于制度设计带来的痼疾，对此我们应当有个清醒的实事求是的科学态度，不应高估地方政府的执行能力和中央政府的动员权威，不应小视和无视制度结构内在缺陷的强大作用，不应拿民族福祉和社会利益作为牺牲的代价。
记者：在类似问题上，除了上述欧盟办法在我国不可行外，国外有没有一些我们值得学习借鉴的做法？
郑秉文：1942-1946年英国的经验值得注意。丘吉尔预料到战后千疮百孔的英国必将百废待兴，他从重整社会保障入手，委托经济学家贝弗里奇爵士起草改革计划。 《贝弗里奇报告》提出 “三统一”原则 （即3U原则：统一管理，统一水平，统一待遇），将碎片化的旧制度统一改造为一个大一统的全国制度，为战后社会保障勾画出一个宏伟蓝图。最终成为欧洲国家极力效法的样板。
1946-1947年法国改革失败的教训值得吸取。与当时欧洲所有国家一样，法国面临的也是碎片化的传统的社保制度。上世纪90年代以来，法国政府多次试图改革其碎片化社保制度，但每每必败，屡败屡改，引起社会动荡，甚至两次导致总理为此下台，由此，法国社保制度既是一个社会安全网，人们离不开它，同时，又成为法国连年引发社会不安定的一个火药桶。
1935年美国在世界上首创统一社保制度，在借鉴欧洲碎片化制度的经验教训的基础上，吸取其精华，扬弃其糟粕，一起步便从 “零”开始建立起一个 “三统一”的制度。在这个统一制度运行的七十多年里，不仅积累了2.24万亿美元社保基金储备余额 （即使一分钱的制度收入也没有，也足够全国支付三年半的养老金），而且你会发现从未有过因社保制度导致全社会范围的游行罢工的纪录，因为不同群体的待遇是一致的，替代率是一致的，全国范围内的流动是一致的。所以，美国的“三统一”社保制度不仅成为国民的一个社会安全网，而且成为公民权的载体和人权的一个保障。一句话，一个统一的制度，尽管可能存在这样那样的问题，但是，在不同群体看来它起码是比较公平的，不至于成为社会不稳定的一个导火索。
